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Mauvais enchaînement des SCOT, PDU et PLU

L'enchaînement du PLU avec le SCOT et le PDU
    SCOT, PLU, PDU sont des documents d'aménagement et d'urbanisme qui ont leur raison d'être l'un par rapport à l'autre. Ces dispositifs techniques et administratifs existent pour que l'on ne fasse pas n'importe quoi, pour qu'on agisse en fonction d'objectifs en tenant compte du contexte d'un territoire qui n'est pas réduit à une ville ou à une communauté de communes. Selon le Conseil Constitutionnel, il s'agit pour les communes de "faire figurer des mesures touchant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent". Ils sont là aussi pour qu'on tienne compte des priorités d'aujourd'hui, notamment environnementales. La loi est plus ou moins précise sur l'obligation à ordonnancer ces documents, mais un ordre est bien préconisé. Le site http://www.aurg.org/sru/sru.htm, en rend compte en présentant l'enchaînement suivant :
    • SCOT, Schéma de Cohérence Territoriale, pour nous sur un territoire de 40 communes autour de Tours
    • PDU, Plan de Déplacement Urbain, qui doit être compatible avec le SCOT
    • PLU, Plan Local d'Urbanisme, qui doit être compatible avec SCOT et PDU (notamment pour une "règle des 15 kilomètres")

    Or à Tours on procède ainsi :
    • PDU en 2003 non révisé dans les 5 ans, non révisé avant 2010 comme indiqué dans les dossiers d'enquête du tramway, lequel tram ne suit pas les recommandations du PDU (écartant un transport par rail et ne passant pas par la gare), ce qui signifie que le PDU est dans les faits obsolète
    • PLU en 2011
    • SCOT plus tard et révision du PDU on ne sait pas quand

    Le présent PLU est donc bâti sur un PDU obsolète (dont la révision est reportée de façon inexplicable) et sur un SCOT inexistant. Or, puisque ce SCOT est inexistant, le PLU devrait s'appuyer sur le document précédent, SDAU (SDAT, Schéma Directeur de l'Agglomération Tourangelle), seul document de référence en place, qui, daté de la révision de 1997, est largement obsolète. Je constate que, face à ce constat non déclaré, le PLU s'appuie non pas sur le SDAT mais sur les orientations du futur SCOT, document en cours d'élaboration (rapport "Diagnostic" pages 9 et 10). Ce brouillon de document administratif ne bénéficie d'aucune concertation populaire et peut subir d'importantes modifications. Il y a là un défaut majeur. Cette façon d'éviter un consentement populaire est anti-démocratique.

    Tours n'est certes pas la seule ville en cause. A propos d'Angers, le site http://www.sauvegarde-anjou.org/actu/depositionPLU.html présente les faits suivants (le SDRA correspondant à notre SDAT) :
    • Le PLU doit être en cohérence avec le schéma directeur de la région angevine qui est toujours en vigueur, tant qu’un schéma de cohérence territoriale (SCOT), instauré par la loi SRU en 2000, ne sera pas élaboré et approuvé. Le dossier d’enquête n’apporte pas de justification véritable au choix d’Angers Loire Métropole d’élaborer les PLU avant le SCOT, c’est à dire les documents d’applications avant le document stratégique qui leur aurait pourtant donné leur sens.
    • Le SDRA, datant de 1996, n’est plus d’actualité sur bien des points. En effet, ce type de document de planification stratégique pour une durée de 10 ans, comme le SCOT d’ailleurs, ne peut faire en sorte que le PLU Centre, comme d’ailleurs ceux des autres secteurs déjà approuvés, soit en complète cohérence car il comporte des orientations, voire des options d’aménagement nouvelles.
    • Le préfet n’a pas manqué de le signaler très clairement dans l’avis sur le projet arrêté de révision du PLU Communautaire d’Angers Centre, allant jusqu’à « confirmer l’urgence du remplacement du SDRA par un SCOT, seul à même d’assurer la sécurité juridique du développement de l’agglomération d’Angers à un moment où les besoins en logements sont importants ».

    La transposition sur Tours des remarques précédentes amène à formuler les remarques suivantes :
    • Les dossiers d’enquête du PLU de Tours n’apportent pas de justification véritable au choix d’élaborer le PLU avant le SCOT
    • La cohérence du PLU avec un SDAT qui n'est plus d'actualité, n'a pas de signification.
    • Le préfet d'Indre et Loire est beaucoup moins actif et moins respectueux des règles d'urbanisme que celui du Maine et Loire, car, dans des circonstances plus graves (un tramway contraire à un PDU qui écartait un transport sur rail), il n'a exprimé aucune réprobation et, pire, il a donné son aval en accordant la Déclaration d'Utilité Publique à la première ligne de tramway.

    Donc le PLU n'est compatible ni avec le SDAT obsolète, ni avec un SCOT qui n'existe pas. D'ailleurs une compatibilité implique un "rapport de non-contrariété". Où est-il ? Je ne l'ai pas vu présenté. Le "rapport de non-contrariété" signifie que le document subordonné (PLU) pourra comporter quelques différences, à condition qu’elles ne soient pas importantes, par rapport au document de rang supérieur (SDAT ou SCOT).

    La première ligne de tramway aurait dû être une conséquence au moins du SCOT et du PDU, éventuellement du PLU, or elle les précède. Elle en devient même la cause, notamment en ce qui concerne la forte densification prônée dans le PLU. Nous sommes donc dans un contexte exceptionnel où la ville de Tours, en lien avec la communauté de communes Tours-Plus, s'est affranchie des conduites préconisées, par une attitude très cavalière.

    C'est d'autant plus dommageable que cette conduite s'est aussi affranchie de tout assentiment populaire par une consultation électorale. Alors que les deux premiers mandats du maire avaient établi une sorte de statu-quo immobilier en centre-ville, avec une densification mesurée, bien que soutenue, alors que son programme électoral ne laissait pas envisager une fin de ce statu-quo, voici que, rompant l'enchaînement logique des documents d'urbanisme, un tramway amène une densification insoupçonnée et permet d'opérer une sorte de coup de force anti-démocratique, renversant les habitudes urbanistiques de la ville et permettant d'amenuiser de façon très sévère l'environnement en centre-ville.

Le 21 mai 2011
Dans son rapport, le commissaire-enquêteur répond en se positionnant sur un strict point de vue juridique : "Légalement un PLU peut-être élaboré avant le SCOT (dernier alinéa de l'art. L123-1 du code de l'urbanisme). En cas d’incompatibilité d’un SCOT approuvé avec un PLU, ce dernier doit être modifié dans un délai de 3 ans suivant l’approbation du SCOT".

Il ne dit pas un mot sur le "rapport de non-contrariété" avec le seul document de référence existant, le SDAT... sur lequel il dit, ailleurs, "Le SDAT de 1996 a été abrogé de fait à la date de création du périmètre du SCOT et du SMAT en 2003". Cela m'étonne, je doute que l'annonce d'un périmètre de SCOT abroge le SDAT juridiquement, au delà d'un "fait" qui m'apparaît subjectif. Le commissaire me semble manier de façon très élastique le strict point de vue juridique....

Je me rends compte que sur ce point, du même type que le point similaire que j'évoque sur le projet de tramway, la mairie joue avec la légalité dans son utilisation des documents d'urbanisme, en bafouant le fond (l'esprit) et en respectant la jurisprudence qui constitue en fait la forme (la lettre) à respecter. Elle dispose d'importants moyens juridiques pour s'assurer d'une telle attitude tangente (borderline) assimilable, à mon sens, à de la triche. De ce point de vue juridique, les commissaires sont beaucoup plus légers et se reposent aveuglément sur ce que leur dit la mairie. Quant aux habitants et aux associations, ils sont aussi très légers, ils n'ont pas les moyens juridiques de contrer cette triche. En plus, je m'interroge sur l'indépendance de la Justice, au moins à l'échelle régionale... Ce manque de rigueur désormais bien ancré dans les méthodes municipales risque de durer, avec de gros dégâts puisqu'on en arrive à foncer sur des projets sans avoir analysé correctement les besoins et objectifs.

Alain Beyrand

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